(الحلقة 1)

حصلت "المدى" على النص الكامل لتقرير ديوان الرقابة المالية للعام 2011 الذي سيطرح على القارئ الكريم مفاجآت لا تحصى عبر حلقات ننشرها اعتبارا من اليوم. والديوان من اعرق مؤسسات الدولة العراقية وهو يوزع نسخاً محدودة كل شتاء لتقريره السنوي حول الانفاق المالي الذي شهدته كل دوائر الدولة خلال العام السابق.وفي هذا التقرير مجموعة مزايا فريدة، أولها انه يكشف معلومات بمستوى الكارثة من يوميات دوائر الدولة كافة، وهي تظهر الى العلن لاول مرة ويجري عرضها بلغة قانونية وتدقيق احترافي ومراجعة مستوفية ومقارنات تشمل السنوات السابقة.وثاني المزايا انه لم يصدر من حزب ضد حزب، او كتلة ضد اخرى، بل كتبه طاقم موظفين يلاقي قبولا واسعا، ويحترمه رئيس مجلس الوزراء نفسه. اما ثالث المزايا فهو ان ديوان الرقابة يستطيع عبر صلاحياته الخاصة ان يصل بشكل موثق الى معظم المعلومات التي يعجز الإعلام عن الوصول اليها مع ان هذا الوصول حق له في النظام الديمقراطي، بل يُحرم من الاطلاع على هذه المعلومات حتى البرلمان.ان التقرير السنوي للديوان وكما سيلاحظ القارئ الكريم، ينطوي على صراحة كبيرة، وهو بمثابة اعتراف عراقي رفيع بغياب الدولة في تفاصيل مرعبة ادت بنا الى هذه الأحوال السيئة. ان الدولة عبر هذا التقرير، تعترف بان في داخلها مساحات واسعة من "اللادولة"، وهذه المساحات تبدأ بالدوائر الخطيرة كمجلس الوزراء، ولا تنتهي عند أصغر قرية، كما سيلاحظ المتابعون لهذه الحلقات.

سنكتشف تباعا اننا امام القصة الكاملة للدولة العراقية خلال عام 2011، او "قصة اللادولة في العراق" لو شئتم.

ديوان الرقابة المالية

الفصل الأول

((الملاحظات الرقابية المشتركة))

سنة كاملة من التأخير

1- تطبيقات القوانين والأنظمة والتعليمات

أ- قانون الإدارة المالية والدين العام رقم (95) لسنة/ 2004

لم تقدم العديد من دوائر الدولة والشركات العامة بياناتها المالية للسنة المنتهية في 31/12/2012 الى هذا الديوان لتدقيقها وبيان الرأي بها ولغاية 31/12/2011 خلافاً للقانون المذكور اعلاه، وكما مبين في الجدول رقم (2) المرفق مع التقرير.

ب- قانون ديوان الرقابة المالية رقم (31) لسنة/2011

عدم جدية بعض الوزارات والتشكيلات التابعة لها في تصفية ومعالجة الملاحظات الواردة في تقارير ديوان الرقابة المالية رغم تأكيداته ومتابعاته المستمرة، وعدم قيام البعض الآخر بالرد على هذه التقارير الأمر الذي يشكل مخالفة لأحكام المادة (2-رابعاً) من قانون ديوان الرقابة المالية المشار إليه أعلاه، ويبين الجدول رقم (3) المرفق مع التقرير الوزارات والتشكيلات التي لم تقم بالإجابة على تقارير الديوان والملاحظات المبلغة بها لغاية 29/2/2011.

ج- استمرار العديد من الإدارات في تزويدنا ببياناتها المالية وهي غير مستوفية لمتطلبات انجاز تدقيقها مما يستدعي اعادتها الى هذه الادارات خارج الموعد المحدد قانوناً وذلك خلافاً لأعمام الأمانة العامة لمجلس الوزراء ذي العدد (م.ت/8/1/1/41089) في 30/11/2010 المتضمن متطلبات انجاز البيانات المالية لسنة/2010، والجدول (4) المرفق مع التقرير يبين تلك الادارات.

د- تعليمات تنفيذ العقود الحكومية

من خلال قيام هيئاتنا الرقابية بتدقيق العديد من العقود المنفذة من قبل الشركات العامة ودوائر الدولة تم تأشير العديد من الملاحظات ونقاط الخلل والضعف في إجراءات التنفيذ وكما مبين أدناه:-

أولاً- تأخر بعض الوزارات والتشكيلات التابعة لها بتقديم نسخ من العقود المبرمة من قبلها إلى ديوان الرقابة المالية والتي تزيد قيمتها عن (150) مليون دينار (مائة وخمسين مليون دينار) أو ما يعادلها بالدولار الأمريكي خلال (15) يوماً من تاريخ توقيع العقد خلافاً لما جاء بكتاب الأمانة العامة لمجلس الوزراء المرقم (ش و/8/1/17288) في 11/12/2005.

ثانياً- لم تقم أغلب الوزارات والتشكيلات التابعة لها بمفاتحة وزارة التخطيط لغرض التحقق من صحة وسلامة موقف الشركات المتعاقد معها من الناحية القانونية (ورودها في القائمة السوداء) أو تناسب درجة تصنيف المقاول مع كلفها خلافاً لتعليمات مجلس الوزراء بكتابه المرقم (6/1/27/1438) في 17/2/2005.

كهرباء ونفط بلا مواصفات

ثالثاً- عدم وجود دراسة جدوى اقتصادية لأغلب المشاريع التي تم التعاقد على تنفيذها.

رابعاً- يتم التعاقد مع الشركات الوسيطة بدلاً من التعاقد مباشرة مع الشركات المصنعة ومن قبل الدوائر التي تتميز بخصوصية في العمل كما في وزارات (النفط والكهرباء) مما أدى الى عدم الالتزام بتوفير المعدات والمواد ذات النوعية والمواصفات وفقاً للشروط التعاقدية لبعض العقود.

خامساً- إتباع أسلوب الدعوات المباشرة دون وجود مبررات موضوعية وفنية سواء منها ما يتعلق بالعقود التي ليس لها طابع تخصصي أو تميز بعض المجهزين المحالة عليهم عقود التجهيز.

سادساً- لم يتم إلزام أغلب المقاولين بتقديم كفالات حسن الأداء، إضافة الى عدم تناسب المبالغ المستوفية مع النسب المحددة في بعض الحالات لمبالغ العقود المبرمة.

سابعاً- عدم تضمين بعض العقود شروط الغرامات الجزائية لضمان التزام المتعاقدين بتنفيذ بنود العقد بالمواصفات المتفق عليها وفي أوقاتها المحددة واستخدام الوزير المختص لصلاحية التمديد أو الاعفاء من الغرامات التأخيرية.

ثامناً- طول الفترة الزمنية في بعض الأحيان بين تاريخ الإحالة وتأريخ توقيع العقد.

تنفيذ 11

% من الخطط فقط

هـ- نتائج تنفيذ الموازنة الجارية والاستثمارية

خلافاً لتعليمات تنفيذ الموازنة استمرت بعض الدوائر بالقيام بما يلي:-

أولاً- صرف مبالغ أو دخول بالتزام دون توفر الاعتماد المالي اللازم لها.

ثانياً- التجاوز بالصرف على التخصيصات المعتمدة اضافة الى تبويب بعض المصاريف في غير التبويب المحاسبي الصحيح لتلافي التجاوز على التخصيصات.

ثالثاً- صرف مبالغ من تخصيصات الموازنة الاستمارية (الرأسمالية) لأغراض الإنفاق الجاري (أو التشغيلي).

رابعاً- تدني نسب التنفيذ لفقرات الموازنة الجارية من التخصيصات المرصدة ولأغلب الدوائر مما يشير إلى المبالغة في وضع التخصيصات السنوية الأمر الذي يتطلب توخي الدقة عند تقدير تلك التخصيصات.

خامساً- عدم مراعاة الدقة في وضع التقديرات السنوية للموازنة الاستثمارية، ففي الوقت الذي وصلت فيه نتائج تنفيذ الموازنة الاستثمارية في بعض الادارات الى أكثر من (100%)، لم تتجاوز هذه النسبة (11%) في ادارات أخرى، كما لم تقم بعض الادارات باستغلال الموارد المالية المخصصة لمشاريعها الاستثمارية حيث كانت نسبة تنفيذها (صفر) وكما في الأمثلة الواردة في الجدول رقم (5) و(6) و(7) المرفقة مع التقرير.

2- الكلف الكلية والتخصيصات السنوية للمشاريع الاستثمارية

قام هذا الديوان بإعداد دراسة عن الكلف الكلية والتخصيصات السنوية للمشاريع الاستثمارية لبعض الوزارات والدوائر والتشكيلات التابعة لها طبقاً لمقتضيات قانون ديوان الرقابة المالية رقم (31) لسنة/2011 (المعدل) والتشريعات المرعية الأخرى ووفقاً للقواعد والأعراف المعتمدة في هذا المجال وعلى مستوى كل تشكيل وتم تشخيص عدد من الملاحظات والتوصيات لتجنب المشاكل والمعوقات بهذا الخصوص وتمت مفاتحة الأمانة العامة لمجلس الوزراء/ لجنة الشؤون الاقتصادية بكتاب الديوان ذي العدد (2/5/5/9770) في 29/6/2011، وأهم ما تضمنه:-

الكلفة ترتفع

أ- زيادة الكلف الكلية لبعض المشاريع بسبب عدم وجود دراسات جدوى اقتصادية أو عدم دقة دراسات الجدوى الاقتصادية والمخططات الأولية، مما أدى الى تجاوز المصاريف الفعلية على التخصيصات الكلية للمشاريع عند اقرارها.

ب- اجراء المناقلات وتدوير المبالغ المتبقية من المصاريف المستحقة غير المدفوعة من سنة الى أخرى ودون استحصال الموافقات الاصولية بذلك، ومن أمثلتها (قيام وزارة التخطيط بإدراج بعض المشاريع في المنهاج الاستثماري لديوان الوزارة والتشكيلات التابعة لها وتكرر إدراجها سنوياً دون تنفيذها ومن ثم قيام الوزارة بمناقلة تخصيصات هذه المشاريع كلاً أو جزءاً الى مشاريع أخرى خصوصاً إلى مشروع إعادة أعمار بناية وزارة التخطيط) مستفيدة من صلاحية الوزير بشأن هذه المناقلات الواردة في تعليمات تنفيذ الموازنة العامة.

ج- عدم الكفاءة في تنفي المشاريع مثل (التجاوز بالصرف عن المبالغ المخصصة بالموازنة الاستثمارية دون استحصال موافقة وزارة التخطيط، تدني نسب تنفيذ مشاريع الموازنة الاستثمارية مقارنة بإجمالي التخصيصات المعتمدة، تدني نسب انجاز بعض المشاريع على الرغم من انتهاء المدد المحددة لانجازها).

وقد أوصت لجنة الشؤون الاقتصادية بإحالة التقرير إلى اللجنة المشتركة المشكلة برئاسة هذا الديوان بموجب كتاب الأمانة العامة لمجلس الوزراء ذي العدد (ش ل/ص/7/6/27315) في 26/7/2011 لغرض دراسته والاستفادة مما ورد فيه من التوصصيات بموجب كتاب لجنة الشؤون الاقتصادية ذي العدد (س.ت/572) في 19/12/2011 وتعميم كتاب هذا الديوان المشار اليه آنفاً لمراعاة ما جاء به من ملاحظات وتوصيات فيما يخص موضوعي زيادة الكلف الكلية ومناقلة التخصيصات للمشاريع الاستثمارية وأسباب عدم الكفاءة في تنفيذ المشاريع.

3- المشاريع المسحوبة من المقاولين

قيام العديد من ادارات الدولة بسحب المشاريع من المقاولين خلال الفترة من سنة/2004 ولغاية 31/12/2011 ولأسباب مختلفة منها (عدم الالتزام بإنجاز الالتزامات التعاقدية وشروط التعاقد، التلكؤ وعدم الجدية بالعمل، عدم الاستجابة للانذارات، توقف الشركة عن العمل) وقد بلغ عدد المشاريع المسحوبة خلال الفترة المذكورة أعلاه (663) مشروعا تم اعادة (137) مشروعا منها لغاية 31/12/2011، وكما مبين في الجدول رقم (8) المرفق مع التقرير.

4- أنظمة التكاليف

أعد ديوان الرقابة المالية دراسة ميدانية بخصوص واقع نظام التكاليف في الإدارات الممولة ذاتياً وافرزت الدراسة العديد من الملاحظات عن تلك الأنظمة، إضافة الى قيام الديوان بتقديم عدة مقترحات للنهوض بواقع انظمة التكاليف وتم مفاتحة الأمانة العامة لمجلس الوزراء/ دائرة المتابعة والتنسيق الحكومي بالكتاب ذي العدد (2/5/5/3880) في 31/3/2010 بهذا الصدد، واستناداً إلى كتاب الأمانة العامة لمجلس الوزراء/ دائرة شؤون اللجان ذي العدد (ش/ل/7/6/15484) في 5/5/2010 تم تشكيل لجنة لمتابعة تشكيل اللجان المركزية في الشركات العامة والإدارات الممولة ذاتياً الخاصة بدراسة نظام التكاليف في تلك التشكيلات، وقام هذا الديوان بتشكيل لجنة مشتركة بالأمر الديواني المرقم (14776) في 27/11/2010 وانصبت مناقشات اللجنة على عدد من المواضيع الأساسية لواقع نظام التكاليف والمتطلبات اللازمة لتفعيله وبعد رفع التوصيات النهائية للجنة مع دليل استرشادي واستمارة استبانة أعدت من قبل هذا الديوان الى الأمانة العامة لمجلس الوزراء، تم تعميمه على الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة بكتاب الديوان ذي العدد (2/5/5/8027) في 30/5/2011 ومن أهمها:-

أ- تشكيل لجنة مركزية في مقر كل وزارة أو جهة غير مرتبطة بوزارة ولجان فرعية في كل شركة عامة أو ادارة ممولة ذاتياً لتقوم بدراسة واقع حال نظام التكاليف واعداد تقرير خلال مدة أقصاها شهرين من الموعد المحدد للجان الفرعية ودراسة ومناقشة تقارير اللجان واعداد تقرير نهائي لكل تشكيل.

ب- ان يكون لكل (شركة عامة أو أي دائرة تعتمد نظام التكاليف) قسم أو شعبة لمحاسبة التكاليف ضمن الهيكل التنظيمي وحسب طبيعة النشاط وحجم نطاق العمل والزام أجهزة الرقابة والتدقيق الداخلي في التشكيلات بتدقيق وفحص أعمال ومهام أقسام وشعب التكاليف.

ج- تهيئة المتطلبات اللازمة للمشروع الموحد لمكننة النظام المحاسبي الموحد بما في ذلك النظام الخاص بالتكاليف والبدء بالتطبيق التجريبي للنظام وتحت اشراف اللجنة المركزية في الوزارة.

يقوم هذا الديوان حالياً بدراسة التقارير النهائية للجان المركزية في الوزارات واللجان الفرعية في التشكيلات والادارات الحكومية الممولة ذاتياً بخصوص واقع نظام محاسبة التكاليف فيها وذلك لغرض الوقوف على نقاط القوة والضعف لوضع الحلول الناجعة لتمكينها من تطبيق هذا النظام بالشكل الذي يساهم في الوصول الى تقارير كلفوية تمكن الادارة والجهات الأخرى في اتخاذ القرارات الادارية المتعلقة بالانتاج والتسعير والمبيعات وهوامش الربح وفق أسس علمية وموضوعية، وقد انصبت مناقشات اللجنة الرئيسة في الديوان بمخاطبة عدد من الوزارات وإجابتها في ضوء ما ورء في تقرير اللجان المركزية، كما طلب تزويده بالأنظمة الخاصة بنظام محاسبة التكاليف المعمول بها حالياً لغرض دراستها وابداء الرأي فيها، بالاضافة الى التأكيد على بعض الوزارات للعمل وفق ما ورد باعمامه المشار اليها آنفاً، والاجابة على استمارة الاستبانة الخاصة بفحص نظام محاسبة التكاليف في الادارات الممولة ذاتياً لغرض تجميعها وتوحيدها وتحليلها من قبل اللجنة الرئيسة.

مشاركة أم احتكار ومساطحة

5- عقود المشاركة

سبق وان شخص الديوان بموجب تقاريره التي أصدرها ملاحظات ومخالفات عديدة بشأن ابرام وتنفيذ عقود المشاركة وقد تم ابلاغها لمجلس الوزراء – لجنة الشؤون الاقتصادية بموجب كتاب الديوان ذي العدد (2/5/5/16511) في 26/10/2011 ونذكر من هذه الملاحظات ما يلي:-

أ- قيام بعض الجهات ومنها الشركة العامة لإنتاج المستلزمات التربوية بإحالة جميع عقودها مع وزارة التربية الى شركة (أوستيم التركية المساهمة للاستثمارات والأعمال الصناعية) مما يدل على انه عقد مشاركة بتضمن شروط احتكارية من قبل الشركة التركية).

ب- وجود بعض عقود التعاون المشترك بين الشركات العامة وبعض الشركات الأخرى متضمنة قيام الطرفين بالمساهمة في مواردهم الخاصة من أجل التخطيط والتقييم وتقديم العروض الفنية والتجارية والمناقصات المتعلقة بالأعمال ومشاريع الطاقة والمشاريع الكيمياوية والكهربائية ومنظومات الانابيب وفي حالة فوز العرض بالمناقصة تقوم الشركتان بتنفيذ المناقصة بشكل مشترك، كما هو الحال في العقد المبرم مع (شركة مبليت الايطالية) والمتضمن تنفيذ شبكة الانابيب الخاصة بأعمال المرجل البخاري والمولد التوربيني لمعمل سكر ميسان.

ج- وجود عقود تشغيل مشترك بين الشركة العامة لنقل المسافرين والوفود وبعض الأشخاص يقومون باستغلال بعض الاراضي أو القطع التجارية المملوكة للشركة لانشاء مشاريع تجارية وتشغيلها بشكل مشترك مع شركة نقل المسافرين لمدة طويلة قد تصل الى (12) سنة احياناً وبعد انتهاء مدة العقد تؤول ملكية كافة المشيدات الى الشركة بدون مقابل، وهذه العقود تشبه عقود المساطحة الى حد بعيد.

د- قيام بعض الشركات العامة مثل (نقل الركاب، السمنت الجنوبية، أمانة بغداد) بإبرام عقود مع شركات عراقية من القطاع الخاص على انها عقود مشاركة وذلك خلافاً للمادة (15)ثالثاً) من قانون الشركات العامة رقم (22) لسنة/1997 (المعدل) والتي أجازت للشركة العامة التعاقد مع الشركات العربية والأجنبية ولم تتطرق للمشاركات مع الشركات العراقية.

وبموجب الأمر الديواني رقم (21) لسنة/2012 تم تشكيل لجنة لدراسة عقود المشاركة وتحديد أنواع وشروط المشاركات والآليات والضوابط التي تحكمها، وعقدت اللجنة العديد من الاجتماعات بين فيها بأن ابرام عقود المشاركة يتطلب وضع ضوابط وآليات تنظيمها ونظراً لخصوصية هذه العقود فإن تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (1) لسنة/2008 لايمكن ان توفر التنظيم القانوني الشامل والمطلوب لتحديد اجراءات التعاقد ابتداءا من دراسات الجدوى الاقتصادية ولغاية انتهاء تنفيذها ويتم اقرارها من قبل الجهات العليا لتصبح لوائح تنظيمية ملزمة للشركات العامة كافة ولم يحسم الموضوع لغاية تاريخ اعداد التقرير الرقابي.

عرض مشوه للنفقات

6- تعدد مصادر التمويل والصرف خارج الموازنة

تشخيص استمرار تعدد مصادر التمويل لادارات ممولة مركزياً وشركات عامة خلال السنوات (2006 لغاية2010) لتنفيذ مشاريعها ولمتطلباتها التشغيلية بالإضافة إلى التمويل من الموازنتين الجارية والاستثمارية حيث لوحظ وجود (موازنة تنمية الأقاليم، المجلس الأعلى للاعمار، مشاريع إنعاش الأهوار، المنحة الأمريكية، منح الدول المانحة، ومصادر تمويل أخرى) الأمر الذي يخل بمبدأ وحدة الموازنة وصعوبة السيطرة على حركة التدفق النقدي وتشويه عرض المصروفات في الدوائر وتوحيد الحساب الختامي للدولة، واقترح ديوان الرقابة المالية بموجب كتابه المرقم (4/3/1/465) في 13/1/2010 لمعالجة تعدد مصادر التمويل الآتي:

أ- الالتزام بوحدة وضع التخصيصات المالية للانفاق وتحديد مصادر التمويل ووحدات الانفاق العام ضمن الموازنتين أدناه فقط:

أولاً – الموازنة الجارية لأغراض الأنشطة التشغيلية.

ثانياً- الموازنة الاستثمارية لأغراض كافة انواع الأنشطة الاستثمارية.

ب- أما بالنسبة لمبالغ المنح والتبرعات المقدمة من الدول المانحة أو أي جهة أخرى فانه يتم الالتزام بتنفيذ نص البندين (ثانياً وثالثاً) من المادة (1) من قانون الموازنة العامة الاتحادية السنوية رقم (6) لسنة/2009.

ج- قيام وزارتي المالية والتخطيط بتوجيه الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة لوضع تلك المقترحات موضع التطبيق على الموازنة العامة الاتحادية لسنة/ 2011.

وعلى اثر ذلك تم تشكيل لجنة بموجب كتاب الأمانة العامة لمجلس الوزراء المرقم (ش.ل/ت/7/6/13831) في 22/4/2010 وصدر عن اللجنة محضر تضمن توصياتها لمعالجة حالة تعدد مصادر التمويل أرسلت الى الأمانة العامة لمجلس الوزراء بموجب كتاب ديوان الرقابة المالية المرقم (10/27/1/1746) في 3/2/2011 وعلى أثره وجهت الأمانة العامة لمجلس الوزراء/ دائرة شؤون اللجان كتابها المرقم (ش.ل/ص/7/2/6859) في 27/2/2011 الى وزارة المالية ووزارة التخطيط لاتخاذ ما يلزم بشأن اللجنة المشار اليها وقد اتخذت وزارة المالية ما يلزم بخصوص بعض الفقرات ضمن تعليمات تنفيذ الموازنة لسنة/2011 ولم تتخذ الاجراءات اللازمة بخصوص الثغرات الأخرى بالرغم من متابعة الديوان لذلك وآخرها كتابه المرقم (4/3/1/8872) في 13/6/2011 علماً ان وزارة المالية قامت بتعميم توصيات اللجنة المذكورة بكتابها المرقم (20507) في 19/12/2011، والجدول رقم (9) المرفق مع التقرير يبين أمثلة عن حالات تعدد مصادر التمويل في الوزارات وتشكيلاتها.