أحمد القاسمي

الموظّفون الحكوميون هم قوام النظام البيروقراطي للدولة الحديثة والتجسيد المادي لها. وكان عالم الاجتماع الألماني ماكس فيبر (1864ـ1920)، الذي قدّم شرحا مستفيضا لمفهوم البيروقراطية، أولّ من جعل هذا المصطلح الفرنسي الأصل شائعا.

لقد اعتبرها فيبر أعلى مراتب التنظيم الإداري في الدولة الوطنية الحديثة. والبيروقراطية لا تعني بالأساس ما لصق بها من سمعة سيئة مثل تعقيد الإجراءات الإدارية وطولها وعدم مرونتها، فهذا فقط أحد الجوانب السلبية فيها، إذ أنّها بالأصل ضمانة الالتزام بقوانين الدولة الوطنية الحديثة وتعبير عمّا اعتبره فيبر “عقلانية الحداثة” في تعاملها مع العالم الدنيوي وتسيير شؤونه. البيروقراطية تستند إلى لوائح مكتوبة ينبغي أن تشمل الجميع دون استثناء، فهذا صميم طابعها غير الشخصي، ومن ضمانات تطبيق القانون. كما أن اختيار الدولة لجهازها البيروقراطي من الموظفين الحكوميين يجب أن يتمّ أيضا فقط بناء على حاجتها الفعلية لهم ولكفاءاتهم في مجالات اختصاصهم. توجد مقولة سائرة في لغة البيروقراطية الألمانية الحكومية تعبّر عن هذه الكفاءة وترجمتها” مَن يمنحه الله وظيفة حكومية، يمنحه أيضا عقلا راجحا.”، أي أن الموظف الحكومي يجب أن يكون لائقا لوظيفته ولا تُقبَل منه أعذار في الإخفاق بواجباته فيها. أما فائدة الوظيفة الحكومية فتُعبّر عنها مقولة ألمانية سائرة أخرى مؤدّاها أنّ الوظيفة الحكومية تُضفي هيبة على الموظف الحكومي. معنى ذلك أن الوظيفة الحكومية تستلزم الكفاءة، كما أنها أيضا مدعاة للفخر، لارتباطها بتسيير شؤون الدولة، ولأنّ رواتب الموظفين الحكوميين الشهرية جيّدة ومنتظمة، إن كان الوضع الاقتصادي العام للدولة مستقرّا.

إذا عدنا إلى بدايات التنظيم البيروقراطي في العراق فسنرى أن سلك الموظفين في العراق العثماني كان يتألّف من كبار الموظفين مثل الوالي وحاشيته المقرّبة، وأصبح تعيينهم يأتي من فرمانات تصدر من الباب العالي مباشرة، بعد إنهاء سلطة آخر الولاة المماليك داود باشا عام 1830 وإعادة الدولة العثمانية العراق لحكمها المباشر. كان أولئك الولاة يستعينون بموظفين محليين صغار، لكن لم تكن الوظيفة الحكومية “مهنة” شائعة في العراق، بل كانت نادرة وحكرا على مجموعة من العوائل في مراكز المدن. أما سمعة الولاة العثمانيين وموظّفيهم فكانت سيئة، فالولاية على العراق، كما يخبرنا عالم الاجتماع علي الوردي، كانت بمثابة عقوبة للولاة، وكان همّ كلّ واحد منهم جمع المال بسرعة على حساب الناس، ثمّ دفع رشوة لأجل الانتقال لوظيفة في مكان آخر. كما لم يكن العراقيون، بحسب الوردي، ينتظرون من الولاة شيئا يُذكر لتحسين ظروف حياتهم، فمهمة الولاة الأساسية كانت تحصيل الضرائب والتجنيد، وفرض قدر ما من النظام المدني، وشنّ حملات عسكرية على المتمردين، وبناء بعض المساجد والمدارس والمستشفيات، أو، وهو ما كان نادرا، تنظيف الأنهار واتخاذ إجراءات ضد الفيضانات في بعض المناطق.

مع تأسيس الدولة الوطنية العراقية الحديثة أصبحت الوظيفة الحكومية النادرة وسيلة مكافأة في يد الدولة العراقية. ففي بلد كان القطاع الخاص فيه لا يزال ضعيفا والدولة الجديدة لم تكتسب ولاء مواطنيها الحقيقي بعد، ولا توجد فيها قوانين ضمان اجتماعي، صارت الوظيفة الحكومية ضمانة المستقبل المادي للموظّف الحكومي، إضافة لكونها ميزة مجتمعية، ولكن أيضا أداة استخدمها الحاكمون للمكافأة وكسب ولاء فئات مجتمعية محدّدة، أو بعبارة أخرى استبعاد فئات أخرى. وبغض النظر عن معايير توزيع الوظائف الحكومية والمشمولين بها، كانت شريحة الموظّفين المحدودة العدد تؤدّي واجباتها بشكل جيد، بعد ترسيخ سلطة الانتداب البريطاني الصرامة في شروط أداء واجبات الوظيفة الحكومية. لكنّ نظام سوق حرّة مرتبط ببريطانيا وبمصالحها بشكل وثيق ظل هو السائد على مدى فترات طويلة من النظام الملكي، فلم يتحول النفط إلى مورد دخل ذي ثقل إلا مع بداية عقد الخمسينيات. وبسبب ذلك لم يكن من نهج الدولة العراقية آنذاك توظيف أعداد أكبر من الناس، لأنّ ذلك كان سيعني بالضرورة إثقال كاهل الدولة ماديا.

استمرّ نهج عدم التوظيف الحكومي إلا لأسباب مبرّرة بعد الانقلاب الذي أطاح بالنظام الملكي. وبدلا من توزيع الوظائف الحكومية دعم العهد القاسمي، بعدما قضى على النفوذ البريطاني السياسي والاقتصادي، القطاع الخاص العراقي بقوّة، كبديل عن ربط العراق المجحف ببريطانيا، كما يخبرنا حنّا بطاطو. أما عائدات النفط فجرى استخدامها لتقديم دعم للأكثر فقرا ولتكثيف العمل في مشاريع البنية التحتية.

لكنّ الدولة العراقية تحوّلت اعتبارا من انقلاب شباط عام 1963 إلى أكبر شركة توظيف، أو إلى نظام رأسمالية الدولة، كما يصفها عالم الاقتصاد العراقي عصام الخفاجي. وكانت “مكرمات” منح الوظيفة الحكومية أحد الأسباب المهمّة التي مكّنت دكتاتورية البعث من كسب المؤيدين أو الضغط من خلالها لاستمالة آخرين. وجرى التوسّع في سياسة التوظيف الحكومي بعد ارتفاع عائدات النفط درجة دفعت مجلس قيادة الثورة البعثي لاتّخاذ قرار يسمح بتعيين كل خريجي الجامعات في وظائف حكومية، كما يخبرنا عصام الخفاجي.

خلال عقدَي السبعينيات والثمانينيات من حقبة البعث ظلّت الوظيفة الحكومية محتفظة بميزتيها الأساسيتين، ثمّ زيد عليهما منح قطاعات من الموظفين امتيازات أخرى غير عادلة مثل قطع الأراضي السكنية أو قروض مالية، بضمان الوظيفة. كانت نسبة الفساد الإداري في صفوف الموظفين آنذاك منخفضة، بسبب الرواتب الجيّدة نسبيا، وبسبب الخشية من العقوبات القانونية في ظل نظام حكم دكتاتوري كان عازما على بناء بلد قوي ويخوض حربا شرسة.

ومع الزيادة المطّردة في عدد سكان العراق والتي تزامنت مع فرض الحصار الإجرامي عليه بعد احتلال الكويت فقدت الوظيفة الحكومية بريقها القديم، فلم تعد الرواتب كافية لتوفير الأمن المعيشي أو التقاعد، لذلك ترك كثيرون وظائفهم الحكومية أثناء الحصار. ولأن الأمن المادي قبل فترة الحصار كان مرتبطا بالوظيفة الحكومية والتي تتطلّب شهادات مدرسية أو جامعية، فقد حدث عزوف عن التعليم، لأن العمل في القطاع الخاص لا يتطلب بالضرورة شهادات دراسية. أما الموظفون الحكوميون أنفسهم فأصبحوا من فقراء المجتمع، وأدّى ذلك مباشرة لإضعاف سلطة الدولة البعثية، لأنّها لم تعد قادرة لا على تأمين حياة لائقة لموظفيها، ولا على استخدام الوظيفة الحكومية لكسب أفراد جُدد مخلصين لها. وبالطبع عندما ينشأ وضع اقتصادي كارثي كهذا، ينشأ معه الفساد الإداري أيضا، لذا أصبحت رشوة الموظفين الحكوميين ظاهرة شائعة في كلّ دوائر الدولة تقريبا وسلوكا شبه مقبول.

وقد ظهر أيضا أثناء تلك الحقبة الكسل والإهمال في أداء متطلبات الوظيفة، بسبب ضعف الرواتب والتسرّب من العمل الحكومي لأداء أعمال أخرى في محاولة للصمود أمام تحديات متطلبات المعيشة اليومية. أصبحت شروط التعيين في الوظائف الحكومية متراخية وجرى تعيين مزيد من الموظفين الحكوميين انسجاما مع تزايد عدد سكان العراق، وأملا في إيكال مهمة إصلاح بعض ما سببته الحرب من دمار للموظفين الحكوميين، أو بتعبير أدقّ لشركات أسّستها الدولة. وهنا تمّ توظيف أعداد كبيرة للعمل في قطاعات واسعة مثل الهندسة المدنية وقطاع البناء وإنشاء المشاريع الكبرى والتصنيع وغيرها، لكنها أصبحت مجرد أسماء بدون محتوى وبطالة مقنَّعة مع استمرار الحصار الاقتصادي. كانت تلك السياسة تعني عمليّا العودة إلى الاشتراكية العربية، لكن تبنيها تلك المرة كان اضطرارا. وما يعنينا في إطار هذا المقال من الاشتراكية العربية التي اخترعها نظام عبد الناصر في مصر هو أن الدولة تعتمد في تحقيق التطور الاقتصادي على القطاع الحكومي العام. لكن هذا الأسلوب الحالم كان قد أثبت فشله وتخلّت عنه مصر ذاتها لاحقا، كما بدأ نظام البعث بالتنصّل التدريجي منه منذ عقد الثمانينيات على أبعد تقدير.

بعد غزو أمريكا للعراق وإسقاط دكتاتورية البعث كان التوسّع في تعيين الموظفّين الحكوميين وزيادة رواتب الموجودين منهم الإجراء الأسهل لكسب ودّ قطاع واسع من الشعب العراقي. لكنّ الغزو الأمريكي أدّى أيضا لطرد آلاف من الموظّفين الحكوميين، بحجّة ارتباطهم بحزب البعث، وهذا ما أدّى، كما هو معروف، إلى مشاكل مجتمعية هائلة وكان من أسباب التمرّد الدموي الذي لم يستهدف الجنود الأمريكيين فقط، بل تحوّل إلى أعمال إجرامية طالت أساسا المدنيين الأبرياء والموظفّين الحكوميين ممثّلين بقوّات الجيش والشرطة وغيرهم.

بعيدا عن تفاصيل هذه المأساة العراقية ودورها في زعزعة السلم المجتمعي، عادت الوظيفة الحكومية مرّة أخرى لتصبح ضمانة حياتية يسعى لها الكثيرون، وأُهمِلَ بسبب ذلك أي إصلاح اقتصادي حقيقي أو محاولة لإنصاف قطاعات أخرى خارج الوظيفة الحكومية. وبسبب ضعف الدولة فقد سخّرت نسبة ليست قليلة من الموظفّين الحكوميين، من صغار الموظفين وكبارهم، الوظيفة الحكومية بعد عام 2003، كما نعرف جميعا، لسرقة أموال الدولة أو خرق قوانينها مقابل رشاوى بطرق مختلفة. أما المشاريع فقد أُوكِلَت نسبة كبيرة منها لتلك الشركات الحكومية الفاشلة التي كان النظام البائد قد أسّسها.

استمرّت محاباة الدولة لقسم من الموظفين الحكوميين مثل العسكريين أو القضاة أو كبار الموظفين، عبر منحهم قطع أراض سكنية أو قروض كما كانت الحال سائدة طيلة الحقبة الجمهورية، وكأن ذلك من البديهيات، رغم أن كلّ تلك الامتيازات غير مبرّرة أخلاقيا. فالدولة يجب أن تكون مسؤولة عن جميع مواطنيها بدون تمييز ومهمتها هي توفير سبل العيش لهم جميعا عبر توفير الشروط الملائمة للنشاط الاقتصادي. إن وجود شخص ليست لديه مؤهلات تتيح له الحصول على وظيفة حكومية لا ينبغي أن يعني أنّه مواطن أقلّ قيمة من الموظف الحكومي وأن يُعامل بإجحاف ويشعر بالنبذ في وطنه.

لقد أصبح الموظّف الحكومي في العراق ما بعد 2003 الابن المدلّل للدولة العراقية، وكأنّها موجودة لأجله هو فقط. تُقدّر إحصاءات عثرت عليها تعود لعام 2021 عدد الموظّفين الحكوميين في العراق ما بين مليون ونصف وأكثر من مليونين. والمشكلة الأولى هنا هي في العدد في حدّ ذاته، إذ أن مؤسّسات الدولة القليلة العدد نسبيا في العراق لا تحتاج إلى هذا العدد الكبير. لكن هناك مشكلة أخرى في النوعية، إذ أنّ التوظيف المتواصل المعتمد على امتيازات خاصة مثل وجود شهداء أو المشاركة في معارضة دكتاتورية البعث في العائلة أو الوساطات قد أدّى لتوظيف أشخاص من ذوي كفاءة منخفضة، ومعنى ذلك عدم قدرتهم على أداء واجباتهم كما ينبغي. أمّا المشكلة الثالثة فهي حاجة الدولة العراقية الأكيدة في المستقبل لموظفين حكوميين في قطاعات ينبغي لها أن توجد في أيّ دولة تسعى لبناء بلد يليق بمواطنيه مثل التوسّع في رعاية الأسر والأطفال والمشرّدين، والمرشدين الاجتماعيين والاهتمام بالبيئة والحيوانات والنباتات والأنهار والصحارى والجبال والمتاحف والمكتبات العامة والمتنزهات وغيرها. لكن ليس لدينا حاليا أعداد كافية من الأشخاص المؤهلين للعمل في هذه القطاعات المستقبلية الملحّة، إما بسبب انعدام التخصّص أو انعدام الخبرة، كما أن توظيفهم المستقبلي سوف يعني تكبّد الدولة العراقية لأعباء مالية أكثر ستجعل من أيّ نهضة اقتصادية في بلد ريعي كالعراق حلما بعيد المنال.

إنّ تحرير الاقتصاد وربط الاقتصاد العراقي بالاقتصاد العالمي، ليس عبر النفط فقط، بل بتشجيع الاستثمار الأجنبي والمحلّي لتوفير فرص عمل وشمول العاملين في القطاع الخاص بنظام ضمان اجتماعي متكامل قد يُقنع كثيرين بالتخلّي عن الوظيفة الحكومية طواعية، وبالتالي تتمكن الدولة من تقليل نفقاتها وتوظيف مَن تمسّ لهم الحاجة فقط ووفق معايير صارمة من الكفاءة. يجب على الدولة أيضا التخلّي عن إدارة المشاريع بنفسها، بعدما أثبتت تجربة الشركات التابعة للدولة فشلها في تقديم أي إنجازات مقنعة.

لا يمكن لأيّ دولة يتجاوز عدد سكانها الأربعين مليونا أن تستمرّ بالإنفاق على الموظّفين ومنح الامتيازات لهم بموجب قوانين ليست عادلة وتُسيء لمبدأ مساواة المواطنين، لأن هذا سيعني خرابا أكيدا للبلد.

لا عيب في أن نعترف أن نسبة كبيرة من الموظّفين العراقيين ذات كفاءة ضعيفة، لذا ينبغي على الدولة إدخال الموظفين الحكوميين في دورات تأهيلية وبصورة منتظمة لتطوير مهاراتهم، فمعايير الأميّة تغيّرت كثيرا في العقود الأخيرة، ولم تعد مقتصرة على إتقان القراءة والكتابة. يجب أيضا سنّ قوانين أكثر صرامة في معاقبة الفاسدين والكسالى، تحت تهديد الطرد من الوظيفة الحكومية. فنجاح الدولة العراقية يبدأ بمدى كفاءة جهازها البيروقراطي. هناك ضرورة للبدء بتأهيل الموظفين الحكوميين الذين لا تمسّ لهم الحاجة حاليا وإعدادهم للعمل في القطاعات الحكومية المستقبلية الجديدة. ورغم أنّ الحديث عن تعزيز ثقافة حبّ الوطن والإخلاص له واحترام الناس دون تمييز فقد معناه بسبب سوء الاستخدام، إلا أن مضمونه يظلّ صحيحا وشرطا لأي نهضة. ففي النهاية يمكن تغيير المسؤولين الكبار في البلد مثل الرؤساء أو الوزراء أو البرلمانيين أو المحافظين أو المدراء العامّين، لأسباب مثل عدم الكفاءة أو لانتخاب أشخاص أفضل منهم، لكن لا يمكن تغيير مئات الآلاف من الموظفين.