|
وقائع
الطاولة المستديرة حول موازنة 2006
-القسم الثاني-
بغداد/المدى
ضمن
استعراضنا وقائع طاولة المدى المستديرة الخاصة بموازنة
العراق الفدرالية لعام 2006، وما تعرضت له من مناقشات أسهم
فيها المشاركون في الجلسة، حيث نشرنا بالأمس ورقة العمل
التي تقدم بها الدكتور باتع الكبيسي، فيما ننشر في حلقة
اليوم التعقيب الذي تقدم به الدكتور ستار البياتي من مركز
بحوث ودراسات الوطن العربي.
الموازنة العامة كما جاء في أدبيات المالية العامة: هي خطة
تتضمن تقديراً معتمداً لنفقات الدولة وايراداتها خلال فترة
زمنية قادمة تم تحديدها بسنة.
ان مضامين هذا المفهوم تؤكد على اهمية الموازنة العامة من
حيث انها خطة مدروسة قامت وزارة المالية باعدادها بالتشاور
مع وزارات الدولة ومؤسساتها العامة، مضمنة إياه التخمينات
التي أقرتها ومن ثم تم اعتمادها من قبل ممثلي الشعب تحت
قبة البرلمان الذي يعتبر السلطة التشريعية، على ان تكون
هذه الموازنة محصورة مكوناتها بالنفقات والايرادات ولمدة
سنة، مع الاخذ بعين الاعتبار هنا، ان بداية السنة المالية
ونهايتها تختلفان باختلاف التقاليد الادارية والبرلمانية
السائدة في كل دولة على حدة.
ان التقديرات الواردة في الموازنة العامة، يتم وضعها في
ضوء الاهداف التي تسعى الى تحقيقها السلطة السياسية، فهي
من جانب تحدد النشاط الاقتصادي الذي ستقوم به الحكومة، ومن
جانب آخر تبحث في وسائل تمويل هذا النشاط، ولذلك تعد
الموازنة اداة مهمة من ادوات السياسية المالية تستخدمها
الدولة لتحقيق اهداف السياسة الاقتصادية، لا يمكن تنفيذ
مفرداتها ما لم تقترن بموافقة البرلمان ومن ثم صدورها
بقانون.
ومن مضامين هذا القانون، انه يمثل اجازة للحكومة بالانفاق
حسب النشاطات والحدود التي حددتها الميزانية، كما يثمل
اجازة لجباية الايرادات على النحو المقرر واللازم لتغطية
النفقات العامة المعتمدة.
وفي الوقت الذي تحظى فيه الموازنة بأهميتها السياسية
والقانونية والاقتصادية، فانها تحظى بأهمية اجتماعية بالغة
لكونها تستهدف اعادة توزيع الدخل بين الفئات الاجتماعية
المختلفة من خلال استخدام الضرائب وتوجيه النفقات العامة،
كما ان من بين اهدافها محاولة تحقيق الاستخدام الكامل
وتعبئة الموارد الاقتصادية والمساهمة في زيادة الدخل
القومي ورفع مستوى المعيشة لأفراد المجتمع.
مبادئ الموازنة
العامة
في هذا الاطار جاءت الموازنة العامة للعراق والتي سميت
بـ(الموازنة الفيدرالية للعراق لعام 2006)، التي التزمت
بمبادئ أو قواعد الموازنة المعروفة من حيث: وحدة الموازنة:
لكونها عرضت النفقات العامة والايرادات العامة في وثيقة
واحدة لكي يسهل الاطلاع على المركز المالي للدولة.
2ـ سنوية الموازنة: من حيث انها اعدت لمدة سنة واحدة،
لانها مدة نموذجية لتقدير النفقات والايرادات العامة.
3ـ عمومية او شمول الموازنة: لان هذه الوثيقة يسجل فيها
بالتفصيل كل تقدير لنفقة او ايراد، دون ان تحدث مقاصة بين
نفقات الهيئات العامة وبين ايراداتها.
4ـ اما المبدأ الأخير (توازن الموازنة) أي التوازن السنوي
بين النفقات والايرادات العامة خوفاً من وجود عجز معين،
فلم تلتزم به طالما انها اكدت صراحة على وجود هذا العجز
فيها والذي يبلغ مقداره (5570.86) مليار دينار لعام 2006،
مقارنة بـ(7022.5) مليار دينار في عام 2005.
ان عجز الموازنة هذا له مخاطره المعروفة، اذ انه يقتضي
لمواجهته اللجوء لحل من اثنين:
1ـ زيادة حجم الدين العام عن طريق طرح قرض للأكتتاب.
2ـ تمويل الموازنة بالعجز عن طريق الاصدار النقدي الجديد.
لا شك في ان الامرين يتضمنان مخاطر كبيرة، فالأول يؤدي الى
الاقتراض من الأفراد مما يعني حرمان القطاعات الانتاجية في
الاقتصاد من رؤوس الأموال التي كان ينبغي استثمارها لتنمية
الاقتصاد، والثاني يؤدي الى موجات او ضغوط تضخمية في
الاقتصاد.
وما يحسب هنا لصالح الموازنة الفدرالية، انها حسمت امرها
بعدم الاعتماد على أي من الخيارين السابقين، بل انها ستمول
العجز المذكور من المدور والموجودات النقدية الموجودة في
الخارج، كما اكدت ان الحكومة ستعمل على الحصول على المنح
الدولية ومجموعة الاستثمارات لتمويل الاحتياجات الأساسية
لاعادة الاعمار والتطوير.
التوجهات
الاقتصادية والاجتماعية للموازنة
1ـ العمل على تطوير القطاع النفطي وتحقيق التوسع الكبير
والسريع في انتاج النفط الخام وتصديره من خلال زيادة
التخصيصات الاستثمارية له وتوسيع الطاقة الاستيعابية
الاستثمارية فيه مع فسح المجال أمام الاستثمارات الأجنبية
لاستغلال الحقول النفطية الحالية والجديدة، وجاء هذا
الاهتمام على اساس ان الايرادات النفطية ستشكل (92.76%)
وبذلك تعتبر الممول الأساس للنفقات العامة ولهذا جاءت
وزارة النفط بالمرتبة الثانية بعد وزارة المالية في حجم
النفقات، حيث بلغت لوزارة النفط (5384887) مليون دينار.
2ـ وجهت انتقادات كثيرة الى الموازنات السابقة بين عامي
2003 و2005، منها ان موازنة 2005 مثلاً لم تحتو على
الابعاد الاقتصادية والاصلاحية الضرورية، وان الموازنات
المذكورة لم تسع الى تنويع مصادر ايرادات الدولة ولا
لترشيد الانفاق ولا لترتيب اولويات الاستثمار على أساس
ستراتيجية اقتصادية، وأساس هذه الانتقادات جاء بسبب ان
الحكومات لم تعالج المشكلة المتمثلة في ضعف موارد الدولة
وعبء نفقاتها ـ المتمثلة ببرامج الدعم الشامل ـ وعدم
مراعاة الانفاق للضرورات والاولويات الاقتصادية
والستراتيجية.
3ـ ان الجانب الامني قد ألقى بظلاله على الموازنة
وتوجهاتها من خلال ما تم تخصيصه الى وزارتي الدفاع
والداخلية، حيث جاءت الدفاع بالمرتبة الثالثة بمقدار
(5163702) مليون دينار، والداخلية بالمرتبة الرابعة بمقدار
(2878798.7) مليون دينار، مقارنة بـ(2000000) مليون دينار
و(1653631) مليون دينار على التوالي في عام 2005.
4ـ ان سياسة الدعم الحكومي (يتمثل الدعم بدعم البطاقة
التموينية واسعار بيع المشتقات النفطية) يمثل عبئاً كبيراً
على موازنة الدولة، وعليه فان الموازنة لعام 2006 لا يمكن
توفير التخصيصات للانفاق على مبلغ لأكثر من (8.7) بليون
دولار على كل من البطاقة التموينية ودعم اسعار بيع
المشتقات النفطية، ولذلك فالنية تتجه نحو الغاء هذا الدعم
كجزء من عملية الاصلاح الاقتصادي، وهذا ما أكدت عليه ايضاً
ستراتيجية التنمية الوطنية للاعوام 2005/ 2007 التي صدرت
عن وزارة التخطيط والتعاون الانمائي.
5ـ محاولة التنويع في مصادر ايرادات الدولة من غير الموارد
النفطية، لاسيما ان موارد الدولة غير النفطية لا تتجاوز
(7.24%)، وفي هذا المجال تقترح الموازنة فرض ضرائب ورسوم
جديدة منها: فرض رسوم استخدام الهاتف النقال، ورسوم على
استخدام السيارات، وزيادة ضريبة الجمارك (اعادة الاعمار)
من (5%) الى (10%).
6ـ انها وضعت للحكومة اهدافاً في المدى المتوسط عليها
متابعة تنفيذها منها:
أ: زيادة الانتاج المحلي الاجمالي بحدود 10% سنوياً.
ب: زيادة دخل الفرد الواحد بمعدل (25%).
ج: العمل على خفض البطالة بحدود (10%) ولغاية عام 2010.
د:السيطرة على التضخم خلال الفترة الزمنية الممتدة من
(2007 ـ 2010) وبحدود (10%).
هـ: اصلاح واعادة تأهيل المؤسسات الاقتصادية التابعة
للدولة.
و: تحقيق التوازن الاقتصادي بين المناطق المختلفة في
العراق.
ز: اصلاح قطاع النفط من خلال ادخال او استخدام المعايير
التجارية لرفع درجة اداء الشركات النفطية.
ح: تطوير النظام الإداري في مؤسسات الدولة بما يخدم مصلحة
المواطن.
7ـ ان الموازنة سعت الى تحقيق حماية اجتماعية للطبقات
الفقيرة ضمن شبكة الأمان الاجتماعي من خلال زيادة تخصيصات
الرواتب التقاعدية حيث بلغت ما يقارب من اربعة مليارات
دينار، ورواتب رعاية الاسر بمقدار (157843) مليون دينار،
وتخصيص (500000) مليون دينار لصندوق دعم الفقراء، وتخصيص
(450000) مليون دينار لتمويل صندوق تعويض ضحايا الارهاب،
محاولة بذلك التخفيف من حدة المشاكل التي تواجه الاقتصاد
العراقي والسعي الى امتصاص آثارها اجتماعياً.
8ـ انها استهدفت من ضمن ما استهدفته تحقيق التنمية
الاقليمية، وتقليص التفاوت في مستوى التطور الاقتصادي
والاجتماعي ما بين المحافظات، ولهذا قامت بتخصيص مبلغ
(1500) مليار دينار لغرض تنمية الأقاليم في المحافظات كافة،
وسيجري تخصيص المبلغ لكل محافظة حسب عدد السكان، على ان
تكون هذه التخصيصات تحت تصرف مجلس المحافظة.
9ـ انها حاولت تخصيص النفقات وتوزيعها على الوزارات
المختلفة على وفق اولويات محددة، بحيث جاءت سبع وزارات من
(24) وزارة فعلية بالمراتب الأولى المتقدمة في هذا المجال
وهي وزارات المالية والنفط والدفاع والداخلية والصحة
والتربية والكهرباء، بنسب نمو في تخصيصاتها بمقدار
(144.5%، 117.6%، 258.2%، 174.1%، 102.8، 107.9%، 229.2%)
على التوالي مقارنة بعام 2005، تتبعها بعد ذلك الوزارات
والهيئات الاخرى كل حسب دوره وأهميته، مما يعطي انطباعاً
ان توجهات الموازنة العامة ركزت على محاولة تحقيق
الاستقرار الأمني وزيادة الايرادات النفطية، وتقديم خدمات
أفضل في مجالات الصحة والتربية والكهرباء.
ملاحظات نقدية حول
الموازنة
لا شك في ان الموازنة الفيدرالية لعام 2006، حاولت ان
تتجاوز الاشكاليات التي عانت منها الموازنات السابقة بين
عام 2003، و2005، لا سيما ضعف موارد الدولة وعبء نفقاتها
المتمثلة ببرامج الدعم الشامل وعدم مراعاة الانفاق
للضرورات والأولويات الاقتصادية والاستراتيجية، وحاولت
جاهدة معالجة هذه الاشكاليات بوضع برنامج او استراتيجية
واضحة تحتوي على الابعاد الاقتصادية والاصلاحية الضرورية،
كما حاولت ـ قدر المستطاع ـ ان
تبتعد عن الابعاد
السياسية التي كان هدفها خلال المرحلة السابقة تحقيق الرضا
وكسب الود الشعبي والسياسي.
ومع ذلك فان هذه الموازنة لم تنأ بنفسها عن الملاحظات
النقدية الكثيرة التي يمكن تثبيتها عليها، ومنها:
1ـ ان الموازنة قد اعطت الجانب الامني أهمية استثنائية،
وقد يكون هذا مرده الى طبيعية الظروف الأمنية السيئة، بيد
ان هذا الامر لا ينفي انه كان على حساب مقدار النفقات التي
تم تخصيصها الى وزارات مختلفة مثل الصناعة والثقافة
والتخطيط وغيرها.
2ـ في الوقت الذي انتقدت فيه الموازنات السابقة لكونها لم
تسع الى تنويع مصادر الايرادات او موارد الدولة، فانها
وقعت في الاشكالية ذاتها لأنها اعتمدت على الايرادات
النفطية بنسبة (92.76%) ولم يكن سعيها واضحاً في البحث عن
مصادر اخرى لتنويع موارد الدولة وزيادتها، سوى اقتراحها
بفرض رسوم جديدة قد تكون عند تنفيذ مفردات الموازنة بعيدة
عن أرض الواقع.
3ـ من المعروف ان الموازنات العامة يتم تقدير مبالغها
النقدية المتعلقة بالنفقات والايرادات العامة بالعملة
الوطنية، بينما موازنة عام 2006، اخذت بتقدير تلك المبالغ
بالعملة المحلية وبالدولار الامريكي دون الاشارة الى مغزى
هذا الازدواج.
4ـ لم تشر الى تفاصيل المدور والموجودات النقدية في الخارج
التي ستعتمد عليها في تمويل العجز فيها واعطت اهمية في هذا
الموضوع للمنح الدولية، مع ان تجربة السنوات الثلاث
الماضية لم تكن ايجابية في هذا المجال، وعولت على
الاستثمارات الاجنبية في تطوير القطاع النفطي مع ان اهم
محدد امام اجتذاب هذه الاستثمارات لا يزال قائماً وهو
الجانب الأمني الذي يتميز بتدهوره مما يعني أنه عدم توافر
المناخ الملائم لاجتذاب هذه الاستثمارات.
5ـ قامت بتخصيص (1500) مليون دينار لفرض مشاريع تنمية
الأقاليم في المحافظات وخولت صلاحيات صرف هذه التخصيصات من
قبل مجلس كل محافظة، في الوقت الذي أثيرت أكثر من قضية في
الكثير من المحافظات حول اعضاء هذه المجالس ومدى نزاهتهم
وقدرتهم على تطوير محافظاتهم.
6ـ انها اقترحت في سبيل زيادة العوائد المالية غير النفطية
ان تعمد الدولة الى فرض رسوم اعادة الاعمار بغض النظر عما
ستحدثه هذه الرسوم الجديدة من ردود أفعال قد تكون سلبية لا
سيما ان وعاء هذه الرسوم سيكون المواطن من الفئات
الاجتماعية المختلفة.
7ـ لا شك في ان سياسة الاصلاح الاقتصادي التي اكدت عليها
الموازنة ضرورية جداً لانعاش الاقتصاد العراقي، بيد ان هذه
السياسة مقترنة بشروط صندوق النقد الدولي وشروط نادي باريس
المعروفة، وهي تلاقي تحديات كبيرة على المستوى الرسمي
والاجتماعي لا سيما بعد ارتفاع اسعار المشتقات النفطية.
8. لقد حددت الموازنة قدرة العراق التصديرية من النفط في
عام 2006 بمقدار (1.60) مليون برميل في اليوم وبسعر تصدير
مقداره (46.61) دولار للبرميل الواحد، وعلى الرغم من اخذها
بعين الاعتبار توقعات الخطأ في الاسعار (الصعود والنزول)،
إلا انها تناست ما تتعرض له خطوط انابيب النفط من عمليات
تخريبية التي قد تؤثر تأثيراً بالغاً على مصداقية البيانات
التي اعتمدتها، كما ان برميل النفط اليوم قد وصل سعره الى
(67) دولارا، ولا توجد أية اشارة لهذه الزيادات حالها في
هذا المجال حال الموازنات السابقة.
9ـ ان الفساد الاداري والمالي من الممكن ان يقوض الركائز
الاساسية لهذه الموازنة ويمنعها من تحقيق اهدافها
الاقتصادية والاجتماعية، لاسيما بعد تأكيد رئيس الهيئة
العامة للنزاهة في العراق على حجم الفساد الذي يعاني منه
العراق اليوم بعد ان صرح لجريدة الصباح في عددها (748)
الصادرة في يوم الخميس الموافق 19/ كانون الثاني/ 2006، ان
الفساد الإداري يستشري في جميع وزارات الدولة وان (40%) من
المسؤولين (مدير عام فما فوق) امتنعوا عن كشف ممتلكاتهم
الشخصية، وذكر ان العراق واحد من عشر دول تعد الأولى في
الفساد وعلى مستوى العالم، وان وزارة التجارة جاءت
بالمرتبة الأولى من حيث حجم الفساد الاداري فيها، تليها
وزارة الداخلية، ثم الدفاع، تتبعهما وزارتا النفط ثم النقل.
التحديات التي تواجه الموازنة
نعتقد بوجود عدد من التحديات التي ستواجه الموازنة عند
تنفيذها منها:
1ـ مشكلة الفقر التي لم يتم استيعابها حتى الآن ضمن شبكة
الأمان الاجتماعي، لاسيما وان نسبتها تصل الى (60%) كما
حددتها ستراتيجية التنمية الوطنية للاعوام 2005/ 2007.
2ـ مشكلة البطالة التي قد تتجاوز نسبتها (40%)، على الرغم
من ان الستراتيجية المذكورة قد حددتها بـ(53%).
3ـ التوترات الاجتماعية التي حدثت عند البدء بتنفيذ برامج
الاصلاح الاقتصادي لاسيما بعد رفع اسعار المشتقات النفطية
والتي قد تحدث مستقبلاً كذلك.
4ـ عدم اقتناع مجالس المحافظات بهذه البرامج، وقد ظهر ذلك
جلياً عند امتناع هذه المجالس في الكثير من المحافظات عن
رفع اسعار المشتقات النفطية.
5ـ الفساد الاداري والمالي الذي يستشري في مؤسسات الدولة.
6ـ تدمير البنية التحتية على اثر الحرب على العراق في عام
2003، وعدم البدء بعملية اعادة الاعمار.
7ـ قلة المنح الدولية التي تنتظر الدولة الحصول عليها.
8ـ مشكلة الديون المتجددة باستمرار لاسيما بعد ان اثار هذا
الموضوع عدد من الدول ومنها تركيا عندما طالبت بديونها على
العراق التي تولدت جراء استيراد المشتقات النفطية منها.
9ـ ضعف قدرة الدولة على تنويع مصادر ايراداتها وزيادتها.
|
